LA
POTESTAD SANCIONATORIA DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS; 14
AÑOS DE INCERTIDUMBRE JURÍDICA[1]
“(…) ni siquiera por disposición legal es admisible la
posibilidad de que una empresa de servicios públicos domiciliarios sea juez y
parte en un proceso sancionatorio, ya que esto atenta contra el postulado del
debido proceso. Esto, sería inadmisible en un Estado Social de Derecho”.
Extracto del texto
Palabras
clave: Servicio – Público
– Domiciliario – Usuario – Sanción – Legalidad – Tipicidad – Debido Proceso
- Corte Constitucional – Sentencia de
Unificación – Estado Social de derecho – Contrato – Incumplimiento.
Casi seis años han transcurrido desde que la
Honorable Corte Constitucional profiriera la Sentencia SU-1010 de 16 de octubre
de 2008 en la cual se ordenó a las empresas de servicios públicos que se
abstuvieran de imponer sanciones pecuniarias a los usuarios de los servicios
públicos domiciliarios; empero, cabe preguntarnos si ¿las empresas de servicios
públicos domiciliarios han dado cabal cumplimiento a la sentencia de
unificación de la Corte Constitucional? o, por el contrario, si la providencia
del Alto Tribunal Constitucional hace parte de la lista negra de providencias
cuyo cumplimiento quedó zanjado en las bellas utopías de nuestra nación.
Así mismo, iniciando este escrito nos cuestionamos
acerca de cuál fue la razón por la cual la Corte Constitucional tardó cerca de
14 años en unificar criterios en torno a la “potestad sancionatoria” que
detentaban las empresas de servicios públicos domiciliarios, situación que
causa extrañeza al grupo y nos lleva cuestionar la real ubicación de los
usuarios de los servicios públicos domiciliarios frente al contrato de
condiciones uniformes y aún más, frente a la empresa prestadora del servicio.
Ahora bien, para el grupo es clave la decisión
adoptada por la Corte Constitucional en el año 2008, en la medida que unificó
criterios en torno al tema de la potestad sancionatoria de las empresas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios; sentencia hito en la medida
que restableció la obligación del Estado en cuanto a proteger al usuario como
parte débil del contrato de condiciones uniformes frente al poderío y la
arbitrariedad de las empresas de servicios públicos domiciliarios que, en manos
de capitales particulares, buscaron siempre una rentabilidad económica aún a
costa de los derechos de los usuarios; situación que muy seguramente fue
visible en las multas que impusieron durante casi 14 años contados desde la
expedición de la Ley 142 de 1994 hasta el 16 de octubre de 2008, fecha en la
cual se limitó el de por sí inminente poderío de estas empresas capitalistas.
Hoy por hoy, para cualquier lector desprevenido, la
posibilidad de ser sancionado por una empresa de servicios públicos podría ser
considerado ilusorio y hasta utópico; empero, lo que hoy es un tema resuelto y
seguramente decantado, en el pasado fue un motivo de fuertes debates, posturas disímiles
e incertidumbre jurídica; de ahí la importancia del asunto y la belleza del
mismo.
La sentencia objeto de análisis
En la sentencia SU-1010 de 16 de octubre de 2008[2] la
Sala Plena de la Corte Constitucional, teniendo en
cuenta los expedientes de tutela acumulados, entró a determinar si (i) las
sanciones pecuniarias que imponían las empresas de servicios públicos
domiciliarios a los usuarios eran violatorias de los derechos constitucionales
al debido proceso y de defensa y (ii) si las empresas de servicios públicos
domiciliarios se encuentran facultadas legalmente o no para imponer sanciones a
los usuarios por el incumplimiento del contrato de condiciones uniformes.
En el análisis desarrollado por la Corte
Constitucional para los temas que fueron objeto de revisión, esa Corporación
realizó una aproximación desde el punto de vista constitucional en materia de
servicios públicos, invocando el carácter fundamental de los servicios públicos
domiciliarios para el logro de los fines del Estado y el deber que tiene el
mismo de asegurarlos en todo el territorio nacional.
Así mismo, la Corte reitera que estos
pueden ser prestados de forma directa o indirecta, ya sea por particulares o
comunidades organizadas, sin perjuicio de que el Estado se reserve su
vigilancia y control.
Ahora bien, para la Corte más que una
noción conceptual, los servicios públicos deben tener un contenido real y
concreto por lo cual lo definió como “aquellas actividades
que el Estado tiene el deber de prestar a todos los habitantes del territorio
nacional, de manera eficiente, regular y continua, en igualdad de condiciones,
en forma directa, o mediante el concurso de los particulares, con el propósito
de satisfacer las necesidades de interés general que la sociedad demanda.”[3]. En este sentido, el
Estado tiene como deberes no solo la garantía de la prestación de los servicios
públicos, sino la satisfacción de las necesidades básicas de toda la población
en condiciones de eficiencia, calidad, continuidad e igualdad.
Desde este concepto, la
Carta en su artículo 367 consagra en una categoría más específica los “servicios
públicos domiciliarios”, concepto que la Corte ha expresado como “aquellos
que se prestan a través del sistema de redes físicas o humanas con puntos
terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la
finalidad específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas"[4].
Ahora bien, la
Corporación determinó de su análisis constitucional que el órgano competente
para desarrollar el régimen jurídico sobre servicios públicos domiciliarios es
el Congreso de la Republica, el cual expidió la Ley 142 de 1994 que estableció
el régimen de servicios públicos domiciliarios,
definiéndolos en su artículo 14.
Aunado a
lo anterior, la disposición mencionada consagra la normatividad bajo la cual se
prestarán tales servicios; como se dijo anteriormente, de manera directa o
indirecta por particulares o comunidades organizadas. Así, se estableció un vínculo
jurídico entre el prestador del servicio público domiciliario y usuario, el
cual se constituye bajo la forma de un “contrato
de condiciones uniformes”.
Para ello,
dicho contrato debe ser de carácter consensual, uniforme, oneroso, de ejecución
sucesiva, de adhesión y mixto; luego entonces, para el tema análisis de la Corte
y con relación a la onerosidad del contrato, si bien, la prestación de los
servicios públicos deben propender por cumplir las finalidades del Estado
Social de Derecho, ello no significa que su prestación sea gratuita; al
respecto, los usuarios deben realizar una contraprestación por los servicios
recibidos de manera justa y equitativa.
Como ya se
ha dicho, estas empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios pueden
ser de carácter oficial o privado, pero independientemente de su naturaleza y en
virtud de su objeto la ley les reconoce unos derechos, poderes y prerrogativas
como autoridad pública que las reviste de funciones administrativas y las
habilitan para dar cumplimiento a la vía gubernativa; en efecto, pueden conocer
de peticiones, quejas, reclamos y recursos que presenten los usuarios.
Adentrándose
en el tema de la facultad sancionatoria de las empresas de servicios públicos
domiciliarios, la Corte realiza un recorrido sobre los pronunciamientos de esa
Corporación sobre la facultad que tienen las empresas de servicios públicos
domiciliarios para imponer sanciones pecuniarias, considerando tres fases, a
saber: en la primera, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte consideró que
estas sanciones eran completamente viables cuando existiera el incumplimiento
de una obligación por parte del usuario o suscriptor, siempre y cuando se
respetara el debido proceso y demás garantías constitucionales.
La Sala
Séptima de Revisión se opone a lo dicho por la primera en cuanto considero que
estas empresas no tienen potestad sancionatoria de tipo pecuniario para con sus
usuarios ya que dicha facultad carece de fundamento desde el ordenamiento legal
y por tanto constituía una extralimitación de funciones; y, finalmente, en la
tercera fase, con la sentencia T-720 de 2005 la Corte Constitucional reafirma
que las empresas prestadoras de servicios públicos si tienen potestad de
imponer sanciones pecuniarias, atendiendo al pronunciamiento del Consejo de
Estado donde se avaló la vigencia del Decreto Reglamentario 1303 de 1989 y el
artículo 142 de la Ley 142 de 1994, el cual reconocía la facultad de estas
empresas de imponer sanciones pecuniarias a los usuarios.
En
consecuencia, la Corte Constitucional encontró que no existe una línea
jurisprudencial clara acerca de este tema, por lo cual la Sala Plena del
Tribunal Constitucional consideró pertinente adoptar una postura definitiva
frente al tema de análisis.
Desde esta
perspectiva, la Corte Constitucional, en su juicioso estudio, analiza si dentro
del marco de las funciones administrativas que adquieren las empresas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuentan con una potestad
sancionatoria que le permite imponer sanciones pecuniarias a los usuarios por
el incumplimiento del contrato de condiciones uniformes.
Así pues,
la Alta Corporación manifiesta que esa potestad, si bien no viene dada por
autonomía de las empresas, debe tener un precedente legislativo que lo haya
estipulado de manera expresa y así mismo que dé cumplimiento a las garantías
constitucionales del debido proceso; por consiguiente, en atención al acuerdo
jurídico que celebra el prestador del servicio con el usuario en virtud del
contrato de condiciones uniformes, cuando sucede el incumplimiento de las
obligaciones por parte del ultimo, la Ley 142 de 1994 ha dispuesto que la
empresa tiene el derecho de suspender el servicio o proceder al corte del
mismo y tener por resuelto el contrato.
Ahora, si
deviene dicho incumplimiento por no pago de la facturación del servicio, las
empresas de servicios públicos domiciliarios están habilitadas, además, para
efectuar el cobro del servicio consumido pero no facturado y de
los intereses moratorios sobre los saldos que los usuarios no cancelen
oportunamente; sin embargo, las empresas no pueden realizar estas acciones
arbitrariamente; así, en cuanto a las personas que son sujetos de especial protección
constitucional deben atender los parámetros establecidos en virtud del
principio de solidaridad y garantizar el principio constitucional del debido
proceso en todas las demás actuaciones.
En este
orden de ideas, la Corte concluye afirmando que, si bien las empresas
prestadoras de servicios públicos tienen como objetivo el cumplimiento de los
fines esenciales del Estado, a través de su objeto de prestar un servicio público
no se puede desconocer que frente al usuario o suscriptor existe una posición
dominante por parte de las primeras y aunque en el ordenamiento jurídico
existan otros mecanismos de defensa (judiciales o administrativos), cuando las
acciones de dichas entidades sean arbitrarias y pongan en riesgo los derechos y
garantías constitucionales, sin duda debe recurrirse al juez constitucional.
Para la
Corte, en los casos que fueron objeto de análisis, aun cuando los usuarios
acudieron a través de vía gubernativa y ejercieron sus recursos de apelación y
queja ante la Superintendencia de Servicios Públicos, o reposición a las
entidades accionadas, estos fueron decididos bajo el argumento que las empresas
de servicios públicos domiciliarios sí tenían la potestad de imponer sanciones
pecuniarias a los usuarios, conclusión que debido a lo expuesto anteriormente
la corte rechazó de plano.
Al
respecto la Corte sostiene que, aun cuando los usuarios hubieran hecho uso de
otros mecanismos de defensa judicial estos no resultarían eficaces; luego
entonces, si las empresas de servicios públicos domiciliarios de manera
arbitraria y ejercicio del poder sobre los usuarios imponen sanciones
pecuniarias, sin tener potestad para ello, violan la garantía constitucional
del debido proceso y, en consecuencia, el usuario queda habilitado para ejercer
la acción de tutela como mecanismo para la protección inmediata de sus derechos
fundamentales.
Respecto de la facultad
sancionatoria de las empresas de servicios públicos domiciliarios la Corte
determinó que la Ley no previó que dichas entidades pudieran imponer sanciones
de tipo pecuniario a sus usuarios, ni que las conductas pudieran ser objeto de
sanción, así como tampoco dispuso nada sobre el procedimiento que en esos casos
se debería seguir, en el siguiente sentido: “(l)as empresas de servicios públicos domiciliarios
no tienen facultad para imponer sanciones de tipo pecuniario a los usuarios,
por cuanto el legislador no las ha legitimado para ello. En este sentido, la
imposición de cobros a ese título ha comportado una vulneración del derecho al
debido proceso de los usuarios y suscriptores, por desconocer los principios de
reserva de ley, legalidad y tipicidad, en cuanto las conductas, las sanciones y
el procedimiento que informan el ejercicio de la potestad sancionadora y la
regulación de los servicios públicos domiciliarios, debían estar contenidos en
la ley.”[5].
Por otro lado, respecto de la
exigencia de una clausula penal con fundamento en las reglas de derecho
privado, la Corte consideró que atendiendo a la existencia de una norma
especial que rige la relación contractual entre empresas y usuarios del
servicio público domiciliario, esto es la Ley 142 de 1994, los cobros que las
empresas efectúan no pueden ampararse en disposiciones ubicadas exclusivamente
dentro del ámbito del derecho privado de los contratos.
Una
posición particular en torno al debate
Consideramos que la discusión sobre
dicha prerrogativa, tiene sustento en las diversas posturas que se han
planteado acerca la naturaleza jurídica de las empresas prestadoras de
servicios públicos domiciliarios y sobre cuál es el régimen jurídico aplicable
ya que esto ha traído posiciones variantes, incluida la nefasta posibilidad de
que independientemente de su condición de empresa privada o pública, estas estuvieran
habilitadas para imponer medidas correctivas a los usuarios, en caso de
incumplimiento del contrato de condiciones uniformes .
Aunque esta posición no es la que
actualmente impera en el transito jurídico, es importante resaltar que en su
momento se admitió de manera implícita, argumentándose que indistintamente de su
naturaleza estatal o privada, tales entidades tenían facultad sancionatoria,
toda vez que dicha prerrogativa ayudaba a asegurar los fines del Estado y, ante
la prestación del servicio, cumplían fines administrativos y públicos.
Ahora bien, si bien es cierto en el
año 2008 la Corte unificó criterios y resolvió la controversia en favor de los
usuarios; consideramos que hubo un argumento fuerte para sustraer la potestad
sancionatoria a las empresas de servicios públicos domiciliarios que no fue
tenido en cuenta por la Corporación Constitucional; esto es, el Estado debe
intervenir las relaciones jurídicas existentes entre el prestador del servicio
y el usuario, atendiendo a que la prestación de servicios públicos hace parte
de la finalidad del Estado en pro del bienestar general, en tanto que si el
Estado no cumple con su función o no regula a los particulares que desarrollan
tales actividades, el mercado de
prestación de servicios públicos domiciliarios se convertiría en un lobo
que devoraría la función social del servicio público pues el particular
prestador de dicho servicio siempre estaría buscando su propio beneficio,
anulando e incluso evaneciendo la función de bienestar social de aquél.
Es así, que la característica
onerosa de los contratos, sin bien trae como consecuencia obvia el derecho a
cobrar una contraprestación por el servicio brindado, no habilita a la empresa
a extralimitarse en sus funciones, imponiendo clausulas o sanciones abusivas.
Recordemos que el Estado Social de
Derecho surgió como respuesta al abuso, a la arbitrariedad y a la violación de
derechos de las personas que se encontraban en situaciones de desventaja; luego
entonces, si el Estado quiere propender por proteger el equilibrio contractual
y darle defensa al usuario, mal haría en permitir que particulares tengan
potestades “peligrosas” que pueden convertirse en acciones automáticas e
indiscriminadas que desfavorezcan a la parte débil del contrato en pro de
beneficios particulares y económicos. Cabe cuestionarnos en torno a ¿cómo
garantizar un proceso sancionatorio imparcial cuando hay intereses privados de
por medio?; la respuesta es complicada.
No hay que olvidar que la sanción es
la imposición de un castigo, y a la vez
es una restricción a las libertades de los usuarios que, en nuestra opinión,
debe ser del resorte exclusivo del Estado, ya que esto genera independencia y
autonomía en las decisiones, pues las empresas no deben ser juez y parte al
mismo tiempo, es decir por un lado afectan al usuario y de manera directamente
proporcional la sanción los beneficia.
Compartimos con la Corte
Constitucional, que en este tipo de imposiciones, comúnmente denominadas
multas, existe una clausura general de competencia reservada exclusivamente al
legislador; por tanto la facultad sancionatoria no se podía excusar o
fundamentar en una norma de rango menor como lo es la expedición de un Acto
Administrativo expedido por la Comisión de Regulaciones; empero, nos oponemos a
la puerta que abrió la Corte Constitucional para que el legislador le otorgue,
mediante trámite legislativo, dicha prerrogativa a cualquier entidad prestadora
de servicios públicos domiciliarios, pues reiteramos que ni siquiera por
disposición legal es admisible la posibilidad de que una empresa de servicios
públicos domiciliarios sea juez y parte en un proceso sancionatorio, ya que
esto atenta contra el postulado del debido proceso. Esto, sería inadmisible en
un Estado Social de Derecho.
Bibliografía
MONTAÑA PLATA,
Alberto; Concepto de servicio público en el derecho administrativo;
Editorial Universidad Externado de Colombia; Ed. 2; 2008.
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA, Ley 142 de 11 de julio de 1994.
CORTE CONSTITUCIONAL
DE COLOMBIA; Sala Plena, Magistrado Ponente Dr. Rodrigo Escobar Gil, Sentencia SU-1010 de 16 de octubre de 2008.
CORTE CONSTITUCIONAL
DE COLOMBIA; Sala Sexta de Revisión, Magistrado Ponente Dr. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, Sentencia T-328 de 14 de mayo de 2009.
[1] Ensayo realizado por Cristian Camilo González Pineda, para la materia Servicios
Públicos Domiciliarios en curso de la Especialización en Derecho Público a
petición del Dr. José Antonio Molina Torres.
[2] Corte Constitucional, Sala Plena,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, Expedientes T-1.410.120 y otros, Actores: Armando
Diazgranados Pretel y otros, Accionadas: Electricaribe S.A. SP y otras
[3] Sentencia C-075 de
1997, M. P. Hernando Herrera Vergara.
[4] Sentencia T-578 de 1992.
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[5] Corte Constitucional Sentencia SU-1010 de 2008
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