ORALIDAD, CONGESTIÓN
JUDICIAL Y EL MITO DEL ETERNO RETORNO.[1]
“es indudable el alcance y la magna pretensión del
sistema oral al interior del proceso contencioso administrativo; empero, más
allá de tener una consecuencia académica, la oralidad en la Ley 1437 de 2011
debe consagrar una consecuencia práctica que redunde en beneficio de los
principios procesales y derechos de los usuarios.”
Extracto del texto
¿Qué
dio origen a qué: el huevo o la gallina? La anterior resulta en una pregunta
particular y cómica que muy seguramente no ha escapado a la mente de ninguna de
las personas que ha respirado en esta sociedad.
Filósofos
clásicos y contemporáneos; científicos de la talla de Stephen Hawking;
abogados, médicos, niños e incluso el lector de este ensayo no escaparía a esta
particular cuestión pues aun cuando a duras penas la pregunta solo nos ha
permitido un claro ejemplo de la existencia de la denominada falacia de círculo
vicioso su reiteración ha trascendido al punto de, a través de ella, llegar a
explicar al dios mismo; el origen de la vida, la evolución de las especies y
quién sabe qué otra cosa más.
Ahora
bien, con acierto el prevenido lector se preguntará ¿qué tiene que ver el
demencial círculo vicioso de la gallina y el huevo con un tema tan
“encorbatado” como lo es el de la oralidad en el proceso contencioso
administrativo? La respuesta es sencilla: nos salimos del erudito ciclo del
eterno retorno huevo-gallina y entramos a otro ciclo penosamente tonto pues, en
nuestro caso, no sabemos si la oralidad, aplicada al proceso contencioso
administrativo, será la causa de la descongestión de esa jurisdicción; o, por
el contrario, entraremos al hipotético ciclo sin retorno en el cual la
congestión judicial nos lleva a la oralidad y ésta, nuevamente, a la congestión
de la jurisdicción contenciosa.
En
otras palabras, la Ley 1437 de 2011 es un intento de respuesta a la exacerbada
y titánica congestión judicial que hoy por hoy afronta la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Sabemos que, al menos en nuestro país, la
congestión judicial nos llevó a la adopción de la oralidad pero, más importante
aún, ¿la oralidad nos llevará a la descongestión judicial? o, por el contrario,
seguiremos en el ciclo del eterno retorno a la congestión de la administración
de justicia.
En
este ensayo entraremos a analizar dos tópicos, a saber: (i) si la irrupción de
la oralidad en la estructura del proceso ordinario contencioso administrativo,
con posterioridad a la primera audiencia, en la Ley 1437 de 2011, resulta
facultativa –potestativa– o imperativa; dicho en otras palabras, analizaremos
qué tan obligatoria y marcada es la oralidad en las tres etapas del proceso
ordinario contencioso administrativo tal como lo contempla el artículo 179 y
siguientes del CPACA[2].
Por
último, (ii) analizaremos si consideramos plausible la incidencia que la
oralidad tiene de cara a la eficacia del derecho fundamental de acceso a la administración
de justicia y el eficiente funcionamiento de ésta; es decir, entraremos a
intentar determinar si la oralidad trae “in
situ” la respuesta que guie a la jurisdicción por los caminos de la descongestión
o si, por el contrario, la oralidad generará más congestión y, con ella, una
mayor violación al derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia de los usuarios que son, en última instancia, los más afectados por la
situación.
1 Prevalencia de la oralidad en las etapas del proceso
contencioso ordinario
El
artículo 179 de la Ley 1437 de 2011 desarrolló tres etapas para el proceso ordinario,
así: (i) La primera etapa que comprende desde la presentación de la demanda
hasta la audiencia inicial; (ii) La segunda etapa visible entre la finalización
de la audiencia inicial hasta la culminación de la audiencia de pruebas, y,
(iii) La tercera etapa que inicia con la terminación de la audiencia de
pruebas, comprende la audiencia de alegaciones y juzgamiento y culmina con la
notificación de la sentencia.
Sea
primero resaltar que cada una de las etapas antes descritas tiene como elemento
rector una audiencia oral que tiene finalidades específicas, a saber: en la primera
etapa encontramos la audiencia inicial (art. 180 CPACA); la segunda etapa del
proceso está enmarcada por la audiencia de pruebas (art. 181 ibídem), y la
tercera etapa contiene la audiencia de alegaciones y juzgamiento (art. 182
ibídem).
La etapa primera:
Conforme
al artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 “(v)encido
el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el
juez o magistrado ponente, convocará a una audiencia (…)” en la cual se
llevará a cabo el saneamiento del proceso, se resolverán las excepciones
previas, se fijará el litigio, se intentará la conciliación judicial, se
resolverá las solicitudes de medidas cautelares y se decretarán las pruebas que
solicitaren las partes.
Al
constituir la audiencia inicial la médula principal del proceso contencioso
administrativo el legislador dispuso que esta audiencia oral sería imperativa u
obligatoria en la medida que no se le confirió ni al juez, ni a las partes, la
potestad para prescindir de ella; es más, en el numeral 2 del artículo 180
consagró la obligatoria asistencia de los apoderados y, posteriormente, en su
numeral 4 señala que la no concurrencia sin justa causa se sanciona con multa
de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En
conclusión la oralidad en la primera etapa es totalmente obligatoria y, en ese
sentido, el juez no puede prescindir de la audiencia inicial.
Etapa segunda:
Ahora
bien, la etapa segunda del proceso contencioso administrativo se encuentra
enmarcada por la audiencia de pruebas la cual tiene una característica dual en
la medida que, si bien, es posible prescindir de ella, también resulta
obligatoria cuando haya pruebas que practicar.
El
párrafo segundo del numeral 3 del artículo 179 ejusdem, señala que “(c)uando
se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas, el
juez prescindirá de la segunda etapa y procederá a dictar sentencias dentro de
la audiencia inicial, dando previamente a las partes la posibilidad de
presentar alegatos de conclusión.”.
Del
artículo transcrito es claro que en tratándose de asuntos de puro derecho[3] o en los casos en que no
fuere necesario practicar pruebas[4], el juez prescindirá de la
etapa de pruebas (audiencia de pruebas) y procederá, dentro de esa misma audiencia
(audiencia inicial), a escuchar los alegatos de conclusión de las partes y
posteriormente dictará la sentencia o, al menos, dictará el sentido del fallo.
Lo anterior nos demuestra que la audiencia de pruebas (segunda etapa del
proceso contencioso) tiene un carácter imperativo negativo; es decir, la norma
obliga al juez a prescindir de esa etapa procesal[5].
Por
último, el artículo 180 del CPACA, en su inciso final, consagra que el juez,
antes de finalizar la audiencia inicial, fijará fecha y hora para la audiencia
de pruebas la cual se llevará a cabo dentro de los cuarenta días siguientes.
Por lo anterior, la redacción de la norma da a entender que, en los casos en
que se haya decretado la práctica de pruebas, el juez estará en la obligación
de fijar fecha para realizar la audiencia oral de pruebas que tendrá como
propósito el recaudo probatorio y, por consiguiente, se entiende el carácter
imperativo de la oralidad en este supuesto normativo.
Etapa tercera:
Por
último, en la tercera etapa del proceso contencioso administrativo se hace
evidente una mixtura por la posible aplicación de los sistemas oral y escrito,
ya que a lo largo de esta etapa, se hace palpable la amplia potestad del juez para
decidir si la conclusión del proceso tendrá como fundamento uno u otro sistema
(entiéndase oralidad y escrituralidad); o los dos.
En
el eventual caso de que el juez adopte la decisión de concluir el proceso
mediante el trámite de la oralidad, el párrafo segundo del numeral 2 del
artículo 181 de la Ley 1437 de 2011 consagra que en la audiencia de pruebas
“(…) el juez y al momento de finalizarla,
señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que
deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días (…)”.
Posteriormente el artículo 182 ejusdem señala
que en la fecha y hora señalada se escuchará a las partes e intervinientes
presentar sus alegatos de conclusión de forma verbal y, de ser posible, el juez
informará a las partes, de forma oral, el sentido de la sentencia.
Por
otro lado, el administrador de justicia podrá llevar a cabo la tercera etapa
con total preponderancia del sistema escritural en la medida que el artículo
181 del CPACA consagra que el juez podrá ordenar a las partes la presentación
de los alegatos de conclusión, por escrito, dentro de los diez días siguientes,
caso en el cual se dictará sentencia escrita dentro de los veinte días
siguientes al vencimiento del termino para alegar de conclusión.
Por
último, el juez puede agotar la tercera etapa utilizando tanto el sistema oral
como el escritural en la medida que el artículo 181 del CPACA le faculta para
convocar a las partes y demás intervinientes a la audiencia oral para presentar
alegatos de conclusión. Empero, el numeral 3 del artículo 182 ejusdem, consagra que “(c)uando no fuere posible indicar el sentido de
la sentencia (en el trámite de la audiencia oral de alegaciones y
juzgamiento) la proferirá por escrito
dentro de los treinta (30) días siguientes.”.
En
conclusión es claro que el proceso contencioso administrativo contemplado en la
Ley 1437 de 2011 enmarca una clara preponderancia de la oralidad frente al sistema
escritural, sin que se haya eliminado por completo el sistema contenido en el
antiguo Código Contencioso Administrativo.
La
nueva norma no llega al punto de adoptar un sistema oral puro para la
jurisdicción contencioso administrativa pues, como es evidente, si bien las
etapas procesales están claramente enmarcadas por audiencias de corte oral, el
juez tiene fuertes potestades para variar la oralidad en el proceso de que es
rector y adoptar el sistema clásico escritural sin que las partes puedan atacar
esas decisiones.
Así
mismo, ninguna de las etapas procesales subsiste única y exclusivamente con
base en la oralidad pues siempre se encontrarán actuaciones que
obligatoriamente deberán tramitarse mediante el sistema clásico escritural.
Ejemplo de ello encontramos en toda la fase inicial de la demanda y la
solicitud y trámite de medidas cautelares; en la interposición del recurso de
súplica (recurso que obligatoriamente debe ser presentado por escrito) y, entre
otras, en la sentencia que, aun cuando fuere oral, indefectiblemente deberá ser
consignada en un documento escrito.
2 La oralidad frente a la administración de justicia en el
proceso contencioso administrativo y el derecho fundamental de acceso de los
usuarios.
La congestión
judicial existe en Colombia desde mediados del siglo XX. Desde entonces, el
Estado colombiano ha diseñado y desarrollado numerosas políticas procurando la
descongestión judicial que, como es visible, hoy día solo ha servido para
aumentar el expediente de los proyectos fracasados del Estado Colombiano.
Podríamos afirmar que si en algo el Estado ha ensayado políticas, en forma
reiterada, es en materia de descongestión judicial.[6]
Con
la promulgación de la Ley 1285 de 2009 el legislador modificó, entre otras
cosas, el artículo 4 de la Ley 270 de 1996 en el sentido de elevar a rango de
principio los de celeridad y, sobre todo, el de la oralidad. Lo anterior tenía
un fin evidente el cual quedó consagrado en el párrafo segundo del artículo en
cuestión; esto es, convertir nuestro ordenamiento jurídico a la oralidad y
dejar el sistema escritural como excepción a dicha regla.
Desde
entonces el legislador ha proferido diversas normas orientadas a actualizar
nuestro ordenamiento jurídico y a encausarlo en las líneas de la oralidad,
entre ellas la Ley 1564 de 2012 y la Ley 1437 de 2011.
Con
la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 el legislador buscó terminar el
problema que vivió la jurisdicción contencioso administrativa bajo las disposiciones
normativas del Decreto 01 de 1984; es decir, la congestión de la jurisdicción debido a la gran cantidad de
procesos que se encontraban a la espera para su trámite; por ello, fue
necesario replantear el sistema escritural y buscar la entrada de la oralidad
al proceso contencioso administrativo buscando, de esta manera, mejorar la
calidad de la prestación del servicio de administración de justicia.
Es
relevante tener en cuenta que la congestión judicial aumenta los términos en
los cuales se resuelven las controversias judiciales. Esta situación irradia
directamente al usuario el cual sufre las consecuencias en total medida pues se
le anula su derecho de obtener pronta resolución de sus problemas, eje central
del derecho de acceso a la administración de justicia. Incluso, se llegó a
considerar que la oralidad reduciría a la mitad el término que demora un
proceso desde la admisión hasta la sentencia.
Se colige entonces que, con la entrada en vigencia
de Ley 1437 de 2011 y el inicio hacia el camino de la oralidad, la finalidad
primordial no es otra que dar plena aplicación al principio de eficiencia pues
lo que se busca es disminuir los tiempos en el trámite de los procesos ante lo
contencioso administrativo; cuestión que se traduce en la aplicación estricta
de los términos procesales y la interacción del juez con las partes de cara a
la toma de decisiones en los estrados judiciales. Luego entonces, para
nosotros, la oralidad fue también un intento de mejorar la confianza de los
ciudadanos hacia la administración de justicia pues no es un secreto que la mayoría
de personas que acuden ante un juez lo hacen con temor y desconfianza.
Ahora bien, llama la atención que la forma en que
se reguló el trámite de las tres etapas del proceso ordinario contencioso
administrativo le entregara al juez la plena potestad autónoma para decidir si
adelantaba ciertas actuaciones judiciales con base en el sistema oral, el sistema
escrito, o de forma mixta; no obstante, también resulta llamativo que al
usuario de la administración de justicia no se le entregaron mecanismos ni
herramientas orientadas a controvertir este tipo de decisiones del juez; es
decir, el legislador le confirió autonomía total al administrador de justicia
para determinar cuál sería el sistema que más conviene a la celeridad del
proceso.
Lo anterior resulta entendible en la medida que el
juez es el rector imparcial del proceso y quien, en teoría, conoce cuál es el
trámite más conveniente al tipo de proceso con el fin de garantizar la cascada
de principios que fueron consagrados en el CPACA.
No
obstante, conforme a lo anterior, no creemos que la oralidad fuere la respuesta
correcta al problema de congestión de la jurisdicción contencioso
administrativa pues, a criterio del grupo redactor, lo que logró la Ley 1437 de
2011 fue un paso abrupto del sistema escritural a la oralidad sin que hubiere
una plena adopción de nuevas tecnologías y recurso humano aplicable a la
entrada en vigencia de la norma.
Recuérdese
que el sistema escritural colapsó por factores como los de exceso de
litigiosidad y la aplicación de ritualidades procesales excesivas; es decir, el
reto del nuevo sistema es entregar dinamismo al proceso haciéndolo más simple y
eliminar aquellas formalidades materialmente innecesarias.
Así
mismo, para el grupo es claro que si no existen los medios humanos, económicos
y materiales necesarios para garantizar la correcta implementación del nuevo
sistema, este tendrá una suerte de colapso que originará más congestión
judicial; más violación de los derechos fundamentales de los usuarios de justicia
y, en ese sentido, una crisis del sistema que hoy por hoy no nos es ajena;
recordemos que la Rama Judicial se encuentra en paro. Es un hecho notorio.
Total,
es indudable el alcance y la magna pretensión del sistema oral al interior del
proceso contencioso administrativo; empero, más allá de tener una consecuencia
académica, la oralidad en la Ley 1437 de 2011 debe consagrar una consecuencia
práctica que redunde en beneficio de los principios procesales y derechos de
los usuarios. No hacerlo nos llevaría a caer en un círculo vicioso como el de
la pregunta que dio apertura a este ensayo, pues, como se dijo, científicamente
no sabemos si el huevo dio origen a la gallina, o viceversa; hoy día tenemos
total certeza de que la congestión de la jurisdicción contencioso
administrativa dio paso a la adopción del sistema de prevalencia de la oralidad;
la pregunta es: ¿la implementación de la oralidad romperá el ciclo de congestión-oralidad-congestión?.
Bibliografía
1.
EL JUICIO POR AUDIENCIAS EN LA JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. Tomo I (Guías procesales
de casos típicos). Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”.
2.
EL JUICIO POR AUDIENCIAS EN LA JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. Tomo II (Guías procesales
de casos típicos). Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”.
3.
MEMORIAS SEMINARIO INTERNACIONAL DE PRESENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LEY 1437 DE
2011. Consejo de Estado, Escuela Judicial “Rodrigo Lara
Bonilla”, Escuela Superior de la Administración Pública.
4.
CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO ley 1437 de 2011, Comentado
y Concordad; Ed. Universidad Externado de Colombia, 2013.
5.
BRICEÑO DE VALENCIA, Martha Teresa; Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y Código Contencioso
Administrativo. Comparado y concordado; Imprenta Nacional de Colombia.
6.
GONZÁLEZ PINEDA, Cristian, Congestión por la
Descongestión, Ensayo; Cartagena, 2010,
[1]
Ensayo realizado por Cristian Camilo
González Pineda, a petición del doctor Hugo Alberto Marín Hernández para la materia
Procedimiento Contencioso Administrativo dentro de la Especialización en
Derecho Público que se adelanta en la Universidad Externado de Colombia.
[2]
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley
1437 de 18 de enero de 2011
[3]
Como cuando se demanda en medio de control de nulidad simple un acto
administrativo de carácter general por vicios de competencia.
[4]
Un ejemplo de un caso en que no fuere necesario practicar pruebas se
encontraría cuando las partes no solicitan pruebas adicionales a las aportadas
con la demanda y la contestación de la demanda por el tipo de litigio y,
además, el juez no considera la necesidad de decretar alguna de oficio.
[5]
El párrafo segundo del numeral 3 del artículo 179 del CPACA señala textualmente
“(…) el juez prescindirá de la segunda etapa y procederá a dictar sentencia
(…)”; es decir, se entiende un imperativo obligatorio dirigido al juez que
le obliga a prescindir de la práctica de la audiencia de pruebas en los casos
allí señalados.
[6]
González Pineda, Cristian, Congestión por
la Descongestión, Cartagena D.T.C., 2010, http://drcristiancamilogonzalezpineda.blogspot.com/2010/11/congestion-por-la-descongestion-por.html
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