domingo, 23 de noviembre de 2014

ORALIDAD, CONGESTIÓN JUDICIAL Y EL MITO DEL ETERNO RETORNO por Cristian Camilo González Pineda


ORALIDAD, CONGESTIÓN JUDICIAL Y EL MITO DEL ETERNO RETORNO.[1]


“es indudable el alcance y la magna pretensión del sistema oral al interior del proceso contencioso administrativo; empero, más allá de tener una consecuencia académica, la oralidad en la Ley 1437 de 2011 debe consagrar una consecuencia práctica que redunde en beneficio de los principios procesales y derechos de los usuarios.”
Extracto del texto


¿Qué dio origen a qué: el huevo o la gallina? La anterior resulta en una pregunta particular y cómica que muy seguramente no ha escapado a la mente de ninguna de las personas que ha respirado en esta sociedad.

Filósofos clásicos y contemporáneos; científicos de la talla de Stephen Hawking; abogados, médicos, niños e incluso el lector de este ensayo no escaparía a esta particular cuestión pues aun cuando a duras penas la pregunta solo nos ha permitido un claro ejemplo de la existencia de la denominada falacia de círculo vicioso su reiteración ha trascendido al punto de, a través de ella, llegar a explicar al dios mismo; el origen de la vida, la evolución de las especies y quién sabe qué otra cosa más.

Ahora bien, con acierto el prevenido lector se preguntará ¿qué tiene que ver el demencial círculo vicioso de la gallina y el huevo con un tema tan “encorbatado” como lo es el de la oralidad en el proceso contencioso administrativo? La respuesta es sencilla: nos salimos del erudito ciclo del eterno retorno huevo-gallina y entramos a otro ciclo penosamente tonto pues, en nuestro caso, no sabemos si la oralidad, aplicada al proceso contencioso administrativo, será la causa de la descongestión de esa jurisdicción; o, por el contrario, entraremos al hipotético ciclo sin retorno en el cual la congestión judicial nos lleva a la oralidad y ésta, nuevamente, a la congestión de la jurisdicción contenciosa.

En otras palabras, la Ley 1437 de 2011 es un intento de respuesta a la exacerbada y titánica congestión judicial que hoy por hoy afronta la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sabemos que, al menos en nuestro país, la congestión judicial nos llevó a la adopción de la oralidad pero, más importante aún, ¿la oralidad nos llevará a la descongestión judicial? o, por el contrario, seguiremos en el ciclo del eterno retorno a la congestión de la administración de justicia.

En este ensayo entraremos a analizar dos tópicos, a saber: (i) si la irrupción de la oralidad en la estructura del proceso ordinario contencioso administrativo, con posterioridad a la primera audiencia, en la Ley 1437 de 2011, resulta facultativa –potestativa– o imperativa; dicho en otras palabras, analizaremos qué tan obligatoria y marcada es la oralidad en las tres etapas del proceso ordinario contencioso administrativo tal como lo contempla el artículo 179 y siguientes del CPACA[2].

Por último, (ii) analizaremos si consideramos plausible la incidencia que la oralidad tiene de cara a la eficacia del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y el eficiente funcionamiento de ésta; es decir, entraremos a intentar determinar si la oralidad trae “in situ” la respuesta que guie a la jurisdicción por los caminos de la descongestión o si, por el contrario, la oralidad generará más congestión y, con ella, una mayor violación al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de los usuarios que son, en última instancia, los más afectados por la situación.

1    Prevalencia de la oralidad en las etapas del proceso contencioso ordinario

El artículo 179 de la Ley 1437 de 2011 desarrolló tres etapas para el proceso ordinario, así: (i) La primera etapa que comprende desde la presentación de la demanda hasta la audiencia inicial; (ii) La segunda etapa visible entre la finalización de la audiencia inicial hasta la culminación de la audiencia de pruebas, y, (iii) La tercera etapa que inicia con la terminación de la audiencia de pruebas, comprende la audiencia de alegaciones y juzgamiento y culmina con la notificación de la sentencia.

Sea primero resaltar que cada una de las etapas antes descritas tiene como elemento rector una audiencia oral que tiene finalidades específicas, a saber: en la primera etapa encontramos la audiencia inicial (art. 180 CPACA); la segunda etapa del proceso está enmarcada por la audiencia de pruebas (art. 181 ibídem), y la tercera etapa contiene la audiencia de alegaciones y juzgamiento (art. 182 ibídem).

La etapa primera:

Conforme al artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 “(v)encido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el juez o magistrado ponente, convocará a una audiencia (…)” en la cual se llevará a cabo el saneamiento del proceso, se resolverán las excepciones previas, se fijará el litigio, se intentará la conciliación judicial, se resolverá las solicitudes de medidas cautelares y se decretarán las pruebas que solicitaren las partes.

Al constituir la audiencia inicial la médula principal del proceso contencioso administrativo el legislador dispuso que esta audiencia oral sería imperativa u obligatoria en la medida que no se le confirió ni al juez, ni a las partes, la potestad para prescindir de ella; es más, en el numeral 2 del artículo 180 consagró la obligatoria asistencia de los apoderados y, posteriormente, en su numeral 4 señala que la no concurrencia sin justa causa se sanciona con multa de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En conclusión la oralidad en la primera etapa es totalmente obligatoria y, en ese sentido, el juez no puede prescindir de la audiencia inicial.

Etapa segunda:

Ahora bien, la etapa segunda del proceso contencioso administrativo se encuentra enmarcada por la audiencia de pruebas la cual tiene una característica dual en la medida que, si bien, es posible prescindir de ella, también resulta obligatoria cuando haya pruebas que practicar.

El párrafo segundo del numeral 3 del artículo 179 ejusdem, señala que “(c)uando se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas, el juez prescindirá de la segunda etapa y procederá a dictar sentencias dentro de la audiencia inicial, dando previamente a las partes la posibilidad de presentar alegatos de conclusión.”.

Del artículo transcrito es claro que en tratándose de asuntos de puro derecho[3] o en los casos en que no fuere necesario practicar pruebas[4], el juez prescindirá de la etapa de pruebas (audiencia de pruebas) y procederá, dentro de esa misma audiencia (audiencia inicial), a escuchar los alegatos de conclusión de las partes y posteriormente dictará la sentencia o, al menos, dictará el sentido del fallo. Lo anterior nos demuestra que la audiencia de pruebas (segunda etapa del proceso contencioso) tiene un carácter imperativo negativo; es decir, la norma obliga al juez a prescindir de esa etapa procesal[5].

Por último, el artículo 180 del CPACA, en su inciso final, consagra que el juez, antes de finalizar la audiencia inicial, fijará fecha y hora para la audiencia de pruebas la cual se llevará a cabo dentro de los cuarenta días siguientes. Por lo anterior, la redacción de la norma da a entender que, en los casos en que se haya decretado la práctica de pruebas, el juez estará en la obligación de fijar fecha para realizar la audiencia oral de pruebas que tendrá como propósito el recaudo probatorio y, por consiguiente, se entiende el carácter imperativo de la oralidad en este supuesto normativo.

Etapa tercera:

Por último, en la tercera etapa del proceso contencioso administrativo se hace evidente una mixtura por la posible aplicación de los sistemas oral y escrito, ya que a lo largo de esta etapa, se hace palpable la amplia potestad del juez para decidir si la conclusión del proceso tendrá como fundamento uno u otro sistema (entiéndase oralidad y escrituralidad); o los dos.

En el eventual caso de que el juez adopte la decisión de concluir el proceso mediante el trámite de la oralidad, el párrafo segundo del numeral 2 del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011 consagra que en la audiencia de pruebas “(…) el juez y al momento de finalizarla, señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días (…)”. Posteriormente el artículo 182 ejusdem señala que en la fecha y hora señalada se escuchará a las partes e intervinientes presentar sus alegatos de conclusión de forma verbal y, de ser posible, el juez informará a las partes, de forma oral, el sentido de la sentencia.

Por otro lado, el administrador de justicia podrá llevar a cabo la tercera etapa con total preponderancia del sistema escritural en la medida que el artículo 181 del CPACA consagra que el juez podrá ordenar a las partes la presentación de los alegatos de conclusión, por escrito, dentro de los diez días siguientes, caso en el cual se dictará sentencia escrita dentro de los veinte días siguientes al vencimiento del termino para alegar de conclusión.

Por último, el juez puede agotar la tercera etapa utilizando tanto el sistema oral como el escritural en la medida que el artículo 181 del CPACA le faculta para convocar a las partes y demás intervinientes a la audiencia oral para presentar alegatos de conclusión. Empero, el numeral 3 del artículo 182 ejusdem, consagra que “(c)uando no fuere posible indicar el sentido de la sentencia (en el trámite de la audiencia oral de alegaciones y juzgamiento) la proferirá por escrito dentro de los treinta (30) días siguientes.”.

En conclusión es claro que el proceso contencioso administrativo contemplado en la Ley 1437 de 2011 enmarca una clara preponderancia de la oralidad frente al sistema escritural, sin que se haya eliminado por completo el sistema contenido en el antiguo Código Contencioso Administrativo.

La nueva norma no llega al punto de adoptar un sistema oral puro para la jurisdicción contencioso administrativa pues, como es evidente, si bien las etapas procesales están claramente enmarcadas por audiencias de corte oral, el juez tiene fuertes potestades para variar la oralidad en el proceso de que es rector y adoptar el sistema clásico escritural sin que las partes puedan atacar esas decisiones.

Así mismo, ninguna de las etapas procesales subsiste única y exclusivamente con base en la oralidad pues siempre se encontrarán actuaciones que obligatoriamente deberán tramitarse mediante el sistema clásico escritural. Ejemplo de ello encontramos en toda la fase inicial de la demanda y la solicitud y trámite de medidas cautelares; en la interposición del recurso de súplica (recurso que obligatoriamente debe ser presentado por escrito) y, entre otras, en la sentencia que, aun cuando fuere oral, indefectiblemente deberá ser consignada en un documento escrito.

2 La oralidad frente a la administración de justicia en el proceso contencioso administrativo y el derecho fundamental de acceso de los usuarios.

La congestión judicial existe en Colombia desde mediados del siglo XX. Desde entonces, el Estado colombiano ha diseñado y desarrollado numerosas políticas procurando la descongestión judicial que, como es visible, hoy día solo ha servido para aumentar el expediente de los proyectos fracasados del Estado Colombiano. Podríamos afirmar que si en algo el Estado ha ensayado políticas, en forma reiterada, es en materia de descongestión judicial.[6]

Con la promulgación de la Ley 1285 de 2009 el legislador modificó, entre otras cosas, el artículo 4 de la Ley 270 de 1996 en el sentido de elevar a rango de principio los de celeridad y, sobre todo, el de la oralidad. Lo anterior tenía un fin evidente el cual quedó consagrado en el párrafo segundo del artículo en cuestión; esto es, convertir nuestro ordenamiento jurídico a la oralidad y dejar el sistema escritural como excepción a dicha regla.

Desde entonces el legislador ha proferido diversas normas orientadas a actualizar nuestro ordenamiento jurídico y a encausarlo en las líneas de la oralidad, entre ellas la Ley 1564 de 2012 y la Ley 1437 de 2011.

Con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 el legislador buscó terminar el problema que vivió la jurisdicción contencioso administrativa bajo las disposiciones normativas del Decreto 01 de 1984; es decir, la congestión de la  jurisdicción debido a la gran cantidad de procesos que se encontraban a la espera para su trámite; por ello, fue necesario replantear el sistema escritural y buscar la entrada de la oralidad al proceso contencioso administrativo buscando, de esta manera, mejorar la calidad de la prestación del servicio de administración de justicia.

Es relevante tener en cuenta que la congestión judicial aumenta los términos en los cuales se resuelven las controversias judiciales. Esta situación irradia directamente al usuario el cual sufre las consecuencias en total medida pues se le anula su derecho de obtener pronta resolución de sus problemas, eje central del derecho de acceso a la administración de justicia. Incluso, se llegó a considerar que la oralidad reduciría a la mitad el término que demora un proceso desde la admisión hasta la sentencia.

Se colige entonces que, con la entrada en vigencia de Ley 1437 de 2011 y el inicio hacia el camino de la oralidad, la finalidad primordial no es otra que dar plena aplicación al principio de eficiencia pues lo que se busca es disminuir los tiempos en el trámite de los procesos ante lo contencioso administrativo; cuestión que se traduce en la aplicación estricta de los términos procesales y la interacción del juez con las partes de cara a la toma de decisiones en los estrados judiciales. Luego entonces, para nosotros, la oralidad fue también un intento de mejorar la confianza de los ciudadanos hacia la administración de justicia pues no es un secreto que la mayoría de personas que acuden ante un juez lo hacen con temor y desconfianza.

Ahora bien, llama la atención que la forma en que se reguló el trámite de las tres etapas del proceso ordinario contencioso administrativo le entregara al juez la plena potestad autónoma para decidir si adelantaba ciertas actuaciones judiciales con base en el sistema oral, el sistema escrito, o de forma mixta; no obstante, también resulta llamativo que al usuario de la administración de justicia no se le entregaron mecanismos ni herramientas orientadas a controvertir este tipo de decisiones del juez; es decir, el legislador le confirió autonomía total al administrador de justicia para determinar cuál sería el sistema que más conviene a la celeridad del proceso.

Lo anterior resulta entendible en la medida que el juez es el rector imparcial del proceso y quien, en teoría, conoce cuál es el trámite más conveniente al tipo de proceso con el fin de garantizar la cascada de principios que fueron consagrados en el CPACA.

No obstante, conforme a lo anterior, no creemos que la oralidad fuere la respuesta correcta al problema de congestión de la jurisdicción contencioso administrativa pues, a criterio del grupo redactor, lo que logró la Ley 1437 de 2011 fue un paso abrupto del sistema escritural a la oralidad sin que hubiere una plena adopción de nuevas tecnologías y recurso humano aplicable a la entrada en vigencia de la norma.

Recuérdese que el sistema escritural colapsó por factores como los de exceso de litigiosidad y la aplicación de ritualidades procesales excesivas; es decir, el reto del nuevo sistema es entregar dinamismo al proceso haciéndolo más simple y eliminar aquellas formalidades materialmente innecesarias.

Así mismo, para el grupo es claro que si no existen los medios humanos, económicos y materiales necesarios para garantizar la correcta implementación del nuevo sistema, este tendrá una suerte de colapso que originará más congestión judicial; más violación de los derechos fundamentales de los usuarios de justicia y, en ese sentido, una crisis del sistema que hoy por hoy no nos es ajena; recordemos que la Rama Judicial se encuentra en paro. Es un hecho notorio.

Total, es indudable el alcance y la magna pretensión del sistema oral al interior del proceso contencioso administrativo; empero, más allá de tener una consecuencia académica, la oralidad en la Ley 1437 de 2011 debe consagrar una consecuencia práctica que redunde en beneficio de los principios procesales y derechos de los usuarios. No hacerlo nos llevaría a caer en un círculo vicioso como el de la pregunta que dio apertura a este ensayo, pues, como se dijo, científicamente no sabemos si el huevo dio origen a la gallina, o viceversa; hoy día tenemos total certeza de que la congestión de la jurisdicción contencioso administrativa dio paso a la adopción del sistema de prevalencia de la oralidad; la pregunta es: ¿la implementación de la oralidad romperá el ciclo de congestión-oralidad-congestión?.



Bibliografía



1.      EL JUICIO POR AUDIENCIAS EN LA JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Tomo I (Guías procesales de casos típicos). Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”.

2.      EL JUICIO POR AUDIENCIAS EN LA JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Tomo II (Guías procesales de casos típicos). Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”.

3.      MEMORIAS SEMINARIO INTERNACIONAL DE PRESENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LEY 1437 DE 2011Consejo de Estado, Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”, Escuela Superior de la Administración Pública.

4.      CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ley 1437 de 2011, Comentado y Concordad; Ed. Universidad Externado de Colombia, 2013.

5.      BRICEÑO DE VALENCIA, Martha Teresa; Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y Código Contencioso Administrativo. Comparado y concordado; Imprenta Nacional de Colombia.

6.      GONZÁLEZ PINEDA, Cristian, Congestión por la Descongestión, Ensayo; Cartagena, 2010,






[1] Ensayo realizado por Cristian Camilo González Pineda, a petición del doctor Hugo Alberto Marín Hernández para la materia Procedimiento Contencioso Administrativo dentro de la Especialización en Derecho Público que se adelanta en la Universidad Externado de Colombia.
[2] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 18 de enero de 2011
[3] Como cuando se demanda en medio de control de nulidad simple un acto administrativo de carácter general por vicios de competencia.
[4] Un ejemplo de un caso en que no fuere necesario practicar pruebas se encontraría cuando las partes no solicitan pruebas adicionales a las aportadas con la demanda y la contestación de la demanda por el tipo de litigio y, además, el juez no considera la necesidad de decretar alguna de oficio.
[5] El párrafo segundo del numeral 3 del artículo 179 del CPACA señala textualmente “(…) el juez prescindirá de la segunda etapa y procederá a dictar sentencia (…)”; es decir, se entiende un imperativo obligatorio dirigido al juez que le obliga a prescindir de la práctica de la audiencia de pruebas en los casos allí señalados.
[6] González Pineda, Cristian, Congestión por la Descongestión, Cartagena D.T.C., 2010, http://drcristiancamilogonzalezpineda.blogspot.com/2010/11/congestion-por-la-descongestion-por.html


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